Regolazione ambiente

A valle del documento di consultazione 351/2019, il 31 ottobre 2019 ARERA ha approvato la delibera 443/19 contenente il primo metodo tariffario servizio integrato di gestione dei rifiuti 2018-2021.

Con riferimento al MTR – Metodo Tariffario Rifiuti, si specifica che le nuove regole definiscono i corrispettivi TARI da applicare agli utenti nel 2020-2021, i criteri per i costi riconosciuti nel biennio in corso 2018-2019 e gli obblighi di comunicazione.

Come in altri settori soggetti a regolazione, nel nuovo metodo tariffario rifiuti si fa riferimento a dati ex post e riferibili a fonti contabili certe (bilanci) relativi all’anno a-2 e applicati all’anno a (inserendo indicazioni di conguagli che permeano l’intera struttura algebrica del metodo) e non più a dati previsionali.

Nel nuovo metodo ARERA applica un approccio ibrido, mutuato dalle altre regolazioni dei servizi, quali energia elettrica e gas, con un diverso trattamento dei costi di capitale e dei costi operativi, ovverosia:

• costi di capitale riconosciuti secondo uno schema di regolazione del tipo rate of return;
• costi operativi con l’applicazione di schemi di regolazione incentivante e con la definizione di obiettivi di efficientamento su base pluriennale.

Il metodo, inoltre, come anticipato già nelle consultazioni, prevede limiti tariffari alla crescita dei ricavi oltre alla introduzione di quattro diversi schemi adottabili dagli enti locali e dai gestori, in relazione agli obiettivi di miglioramento del servizio. Il metodo regola, in particolare, le fasi del servizio integrato rifiuti così come identificate: spazzamento e lavaggio strade, raccolta e trasporto, trattamento e recupero, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani, gestione tariffe e rapporti con gli utenti.

Sulle fasi di trattamento e recupero e trattamento e smaltimento, ARERA indica specificatamente che saranno valutati, con successivi provvedimenti, i criteri per la determinazione dei corrispettivi da applicare agli impianti di trattamento e smaltimento, indicando nelle more di tale valutazione (da svolgere in base ai criteri di cui all’articolo 1, comma 527, lettera g), della legge n. 205/17) di applicare, per la TARI 2020, i corrispettivi per tali attività come segue: a) in presenza di tariffe amministrate, la tariffa approvata e/o giustificata dall’Ente territoriale competente; e b) in tutti gli altri casi, la tariffa praticata dal titolare dell’impianto determinata in esito a procedure negoziali.

ARERA ha, in questa prima definizione del metodo tariffario, mantenuto la struttura algebrica del metodo fissato dal DPR 158/1999, inserendo fattori tariffari corrispondenti ad ulteriori componenti addizionali per la determinazione dei corrispettivi, alcuni dei quali come segue:

• limite alla crescita complessiva delle entrate tariffarie, con l’introduzione di un fattore di limite alla variazione annuale che tenga conto, anche, del miglioramento di efficienza e del recupero di produttività;
• impostazione asimmetrica che tenga conto nella valutazione e nei calcoli delle singole componenti di costo di: 1. obiettivi di miglioramento del servizio stabiliti a livello locale e 2. eventuale ampliamento del perimetro gestionale; tali parametri determinano il posizionamento della singola gestione all’interno di una matrice tariffaria, come di seguito;
• fattore di sharing relativamente ai ricavi provenienti dalla vendita di materiale ed energia derivante da rifiuti (compreso tra 0.3 e 0.6), e relativo ai ricavi CONAI (compreso tra 0.1 e 0.4);
• introduzione di una componente a conguaglio sia relativamente ai costi variabili che fissi: definita come differenza tra le entrate relative alle componenti di costo variabile e/o fisso per l’anno a-2, come ridefinite dall’Autorità, rispetto alle entrate tariffarie computate all’anno a-2; Tale componente, nel riconoscimento dei costi efficienti 2018-2019, viene modulata attraverso un coefficiente di gradualità e prevede la corresponsione per il recupero degli eventuali scostamenti, attraverso un numero di rate, fino a 4;
• introduzione di due diversi tassi di remunerazione del capitale investito netto (WACC) per il servizio del ciclo integrato dei rifiuti e un tasso di remunerazione differenziato per la valorizzazione delle immobilizzazioni in corso; Relativamente al WACC del ciclo integrato rifiuti per il periodo 2020-2021è definito pari a 6,3%; a tale valore si aggiunge una maggiorazione dell’1% a copertura degli oneri derivanti dallo sfasamento temporale tra l’anno di riconoscimento degli investimenti (a-2) e l’anno di riconoscimento tariffario (a), cosiddetto time lag.

Al fine di tener conto delle diverse condizioni territoriali di partenza, il Regolatore, come avvenuto in precedenza nel settore idrico, ha introdotto una metodologia che definisce i criteri per la quantificazione delle tariffe all'interno di una regolazione di carattere asimmetrico, dove sono previsti quattro diversi tipi di schemi tariffari nell'ambito dei quali ciascun soggetto competente potrà individuare la soluzione più efficace, a seconda dei propri obiettivi di miglioramento qualitativo e di sviluppo gestionale al momento applicabile agli operatori della prima parte della filiera del servizio rifiuti integrato, in particolare alle fasi di spazzamento e lavaggio strade e di raccolta e trasporto.

Il PEF (Piano Economico Finanziario) resta lo strumento di riferimento per la valorizzazione del ciclo integrato e per la predisposizione delle tariffe TARI e viene predisposto dal “gestore del sistema integrato rifiuti”, ove fosse anche il Comune, mentre “gli operatori che gestiscono pezzi della filiera mettono a disposizione di chi redige il PEF i propri dati per la corretta elaborazione dell’intero Piano”.

Relativamente al Testo Integrato TITR - 444/2019/R/rif - Disposizioni in materia di trasparenza nel servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, si specifica che tale testo definisce le disposizioni in materia di trasparenza del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati per il periodo di regolazione 1° aprile 2020 - 31 dicembre 2023. Nell'ambito di intervento sono ricompresi gli elementi informativi minimi da rendere disponibili da parte del gestore del ciclo integrato attraverso siti internet, gli elementi informativi minimi da includere nei documenti di riscossione (avviso di pagamento o fattura) e le comunicazioni individuali agli utenti relative a variazioni di rilievo nella gestione.

Con Delibera 138/21, ARERA ha avviato il procedimento per l’aggiornamento del MTR (cosiddetto MTR-2), che entrerà in vigore a partire dal 2022 ed in cui è presente anche l’individuazione della metodologia per la definizione delle cosiddette “tariffe al cancello”, che impatterà direttamente sull’operatività di taluni impianti della Società.

Con Determina 01/DRIF/2021, l’Autorità ha altresì avviato una raccolta dati relativa agli impianti di trattamento della filiera dell’indifferenziato (inceneritori D10 e R1, trattamento meccanico/meccanico-biologico, discariche), cui la Società ha prontamente dato riscontro nei termini previsti.

È stato poi pubblicato il Documento di Consultazione 196/21 riguardante le tariffe al cancello, nel quale è stato chiarito il perimetro di regolazione previsto dall’Autorità: attualmente, pertanto, ARERA è orientata a ricomprendere tutti gli impianti che gestiscono rifiuti urbani ad eccezione di quelli “riconducibili alle filiere del riciclaggio, destinati al recupero di materia, gestiti da Consorzi di filiera (finanziati dal versamento di contributi da parte delle aziende aderenti), o da altri soggetti, con i quali i Comuni possono sottoscrivere specifiche convenzioni per la copertura degli oneri sostenuti per le raccolte differenziate dei rifiuti”.

Infine, con Delibera 363/2021/R/RIF, l’Autorità ha approvato la modalità di determinazione delle entrate tariffarie per l’erogazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani, ovvero dei singoli servizi che lo compongono (quale quello di recupero/smaltimento, svolto direttamente dalla Società), con applicazione per le annualità del periodo 2022-2025. In tale sede, è stato approvato il cosiddetto MTR-2 (Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio), che ha previsto la determinazione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento soltanto per quelli che vengono individuati come “impianti minimi” nell’ambito della pianificazione territoriale. I gestori di tali impianti minimi dovranno pertanto predisporre il Piano Economico Finanziario per il periodo 2022-2025 secondo le indicazioni previste nel predetto MTR-2.

Per ciò che concerne, invece, la pubblicazione delle quattro direttive europee si rappresenta che, le stesse, prevedono le modifiche di sei direttive europee riguardanti la materia dei rifiuti e cioè;

• la direttiva 2018/851/Ue, che modifica la c.d. direttiva madre sui rifiuti 2008/98/Ce;
• la direttiva 2018/850/Ue, che modifica la direttiva discariche 1999/31/Ce;
• la direttiva 2018/852/Ue, che modifica la direttiva imballaggi 94/62/Ce;
• la direttiva 2018/849/Ue, che modifica la direttiva sui veicoli fuori uso 2000/53/Ce, la direttiva su pile e accumulatori 2006/66/Ce e la direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, c.d. RAEE 2012/19/Ue.

In estrema sintesi la novità principale che tali provvedimenti apportano alla normativa ambientale riguarda le percentuali di raccolta differenziata da raggiungere nei prossimi anni, in particolare sino al 2035 (prevedendo tuttavia degli step intermedi dal 2020 al 2030 e dal 2030 al 2035). E segnatamente:

• rifiuti solidi urbani: l’obiettivo è di riciclarne almeno il 65% entro il 2035, con tappe intermedie del 55% al 2025 e il 60% al 2030;
• imballaggi: l’obbiettivo è di riciclarne almeno il 65% al 2025 e al 70% al 2030;
• discariche: l’obiettivo è di limitare l’ingresso dei rifiuti in discarica ad un tetto massimo del 10% entro il 2035. In tal senso gli Stati membri si adoperano per garantire che, entro il 2030, tutti i rifiuti idonei al recupero o al riciclaggio, in particolare i rifiuti urbani, non siano ammessi in discarica, ad eccezioni per quei rifiuti per cui il collocamento in discarica rappresenta la migliore opzione ambientale.

Sul tema delle discariche si segnala l’introduzione dell’art. 15-ter alla direttiva del 1999, il quale prevede che la Commissione adotta atti di esecuzione per stabilire il metodo da utilizzare per determinare, in loco e per tutta l’area di estensione dell’area, il coefficiente di permeabilità delle discariche. E, altresì, l’introduzione dell’art. 15-quater, il quale conferisce alla Commissione il compito di adottare atti di esecuzione per sviluppare un criterio per il campionamento dei rifiuti (fino alla concreta emanazione di tale nuovo metodo gli Stati membri utilizzano i sistemi nazionali attualmente vigenti):

• raccolta differenziata dei rifiuti domestici: sono previste importanti novità per la raccolta differenziata di rifiuti domestici, quali rifiuti tessili, rifiuti organici e rifiuti pericolosi domestici, finora non sempre raccolti separatamente;
• misure di prevenzione della produzione dei rifiuti: nelle direttive è espressamente previsto che gli Stati membri devono adottare una serie di misure per prevenire a monte la produzione di rifiuti quali ad esempio il compostaggio domestico e l’utilizzo di materiali ottenuti con i rifiuti organici, incentivare la produzione e commercializzazione di beni e componenti adatti all’uso multiplo, prevedendo altresì incentivi finanziari in tal senso per incoraggiare tali comportamenti virtuosi.

Tali obiettivi potranno essere rivisti nel 2024 (soprattutto in considerazione della circostanza per cui, gli stessi, sono considerati eccessivamente ambiziosi per taluni Stati che ad oggi, ad esempio, ricorrono sovente all’utilizzo delle discariche ai fini dello smaltimento. In tal senso il Legislatore ha pertanto previsto che, riconoscendo le significative differenze di trattamento tra i diversi Stati, sarà possibile concedere una proroga, fino ad un massimo di 5 anni, per gli Stati che nel 2013 hanno preparato per il riutilizzo e hanno riciclato meno del 20% dei rifiuti urbani o hanno collocato in discarica oltre il 60% dei rifiuti urbani).

In ottemperanza alla soprarichiamata Legge di Delegazione Europea, sono stati approvati il D.Lgs. 116/2020 relativi a rifiuti ed imballaggi, il D.Lgs. 118/2020 relativo ai rifiuti di pile e accumulatori (RPA) e rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), il D.Lgs. 119/2020 per veicoli fuori uso ed il D.Lgs. 121/2020 relativo alle discariche.

Da ultimo su tali Delibere merita un breve passaggio la riscrittura dell’art. 6 della direttiva 98/2008/Ce relativo alla cessazione della qualifica del rifiuto (End of Waste). In particolare, il Legislatore europeo, mediante la nuova delibera di modifica, impone agli Stati membri di adottare misure appropriate per garantire che, quando una sostanza od oggetto rispetta i requisiti richiesti per l’End of Waste, questa non possa essere qualificata come rifiuto.

In particolare è previsto che, premessa la competenza della Commissione europea sulla definizione dei criteri generali sull’applicazione uniforme delle condizioni End of Waste, a determinati tipi di rifiuti, qualora quest’ultima non procedesse in tal senso, gli Stati membri possono stabilire criteri EoW dettagliati a determinati tipi di rifiuti che devono tener conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana della sostanza o dell’oggetto e soddisfano i requisiti EoW previsti dalla direttiva. Tali decisioni dovranno essere notificate dallo Stato membro alla Commissione.

Non solo, la stessa delibera prevede inoltre che gli Stati membri possono altresì decidere caso per caso o adottare misure appropriate al fine di verificare che determinati rifiuti abbiano cessato di essere tali in base alle condizioni indicate nella direttiva, rispecchiando, ove necessario i criteri Ue dell’EoW e tenendo conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Tali decisioni adottate caso per caso non devono essere notificate alla Commissione.

Infine, sulla materia EoW si segnala l’emendamento approvato in data 6 giugno 2019 ed inserito all’interno del decreto c.d. Sblocca Cantieri (D.L. 32/2019, convertito con legge n. 1248). In particolare, la norma stabilisce che nelle more di adozione di uno o più decreti recanti i criteri EoW per specifiche tipologie di rifiuti, le autorizzazioni ordinarie per gli impianti di recupero rifiuti devono essere concesse sulla base dei criteri indicati nei provvedimenti che disciplinano il recupero semplificato dei rifiuti (Dm 5 febbraio 1998, Dm 161/2002 e Dm 269/2005) “per i parametri ivi indicati per i parametri relativi a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tali attività”. Le autorizzazioni ordinarie devono invece individuare le condizioni e le prescrizioni necessarie “per quanto riguarda le quantità di rifiuti ammissibili nell’impianto e da sottoporre alle operazioni di recupero”.

Il Ministero dell’Ambiente (ora Ministero della Transizione Ecologica) viene autorizzato ad emanare “con decreto non avente natura regolamentare”, apposite linee guida per l’applicazione uniforme sul territorio nazionale della disciplina.

Si segnala infine tra gli eventi successivi la Delibera n. 68/2022/R/RIF del 22 Febbraio 2022 relativa alla Valorizzazione dei parametri finanziari alla base del calcolo dei costi d’uso del capitale in attuazione del metodo tariffario rifiuti (MTR-2), sulla base dei criteri recati dal TIWACC di cui alla deliberazione dell'Autorità 614/2021/R/com per la determinazione delle tariffe di accesso agli impianti di chiusura del ciclo “minimi” per gli anni 2022 – 2025.